「2015年合意」に向け交渉は進むか 国連気候変動ボン会議(ADP2.6)始まる


2014年10月20~25日、ドイツのボンで国連の気候変動会議が開催されます。これは、2015年12月の合意を目指して進められている、地球温暖化を防ぐための2020年以降の新しい国際枠組みをめぐる国際交渉の一環として開かれる会議で、新しい国際枠組みの中での排出量削減目標等のあり方や、枠組み全体の骨格、そして新枠組みがスタートする2020年までの取り組みの底上げが主な論点となる予定です。約1カ月半後に開催されるペルー・リマでの国連会議(COP20)にむけて、交渉を加速できるかが焦点となります。

現在の国連気候変動交渉の流れ

現在、国連では、気候変動に関する2020年以降の新しい、包括的な国際枠組みを作るための国際交渉が続けられています。

その枠組みとは、国際的な地球温暖化対策のルール、目標、支援の仕組み等全体を指しており、2015年12月に合意されることになっているため、「2015年合意」と呼ばれています。

これまでは、「京都議定書」の第1約束期間(2008~2012年)、そして、2013年~2020年までを対象とした、各国による自主的な温室効果ガスの削減目標を基礎とした体制が中心となってきました(EU等一部の国は2013~2020年も京都議定書の第2約束期間を継続しています)。

そして現在の交渉は、2011年に南アフリカのダーバンで開催されたCOP17・COP/MOP7(国連気候変動枠組条約締約国会議第17回会合、および京都議定書締約国会議第7回会合)での合意に基づき、ダーバン・プラットフォーム特別作業部会(ADP)の会合で行なわれています。 その一環として、2014年10月20~25日、ドイツ・ボンにおいて、今年3回目のADP会合が開かれます。

今回の会合は、その第2回目の第6セッションに当たるということで、ADP2.6と呼ばれ、2014年12月1日から12日まで、南米ペルーのリマで開催が予定されている、COP20・COP/MOP10に向けた最後の交渉のステップとして、議論の進展が期待されています。

ADP、2つの「ワークストリーム」

ADPは、さらに2つの大きな論点分野に分かれており、それぞれ「ワークストリーム」と呼ばれています。

ワークストリーム1は、2015年までに合意する新しい国際枠組みに関する交渉を、ワークストリーム2は、2020年までの各国の取り組みの「底上げ」を議論しています。

なぜ「底上げ」が必要になるかといえば、現在各国が自主的に約束している取り組みでは、あきらかに、「地球温暖化による平均気温上昇を2度未満に抑える」という世界の目標に足りないためです。

2度未満に抑えるために必要な削減量と、約束されている削減量との差(ギャップ)は、2020年時点で80~120億トンにも上ると試算されており、これは、現在のアメリカ1国分の排出量より大きい数字です。

ワークストリーム1 2015年までに、2020年から始まる新しい国際枠組みに合意する
ワークストリーム2 2020年までの各国の取り組みの底上げする具体策を検討する

ワークストリーム1については、おおまかな交渉のスケジュールが合意されています。 それによれば、この会合の1カ月半後にペルー・リマで開催されるCOP20(国連気候変動枠組条約第20回締約国会議および京都議定書第10回締約国会議)までに、新しい国際枠組みの「要素」(elements)について議論をし、2015年5月までに、本格交渉の基礎となる交渉テキスト(新しい合意の下書き)を作ることになっています。

「要素」とは、別の言い方をすれば、新しい合意文書の章立てや骨格をどうするかという問題であり、その中身を排出量削減(緩和)中心としたい先進国と、資金支援をより詳細に組み込みたい途上国との間で意見の対立が起きています。

加えて、2013.年のポーランド・ワルシャワでのCOP19・COP/MOP9では、各国が新しい国際枠組みにおける自国の目標案(国別目標案)をいつまでに出すかということが議論になりました。

厳しい交渉の末、弱い文言ではありますが、「2015年3月」という期限が決定文書に入りました。各国とも、この時期を目安に国内での議論や準備を進めることが期待されています。

ワークストリーム2については、2013年のCOP19で、削減のポテンシャルが高い分野に関する専門家を集めての「専門家会合」を、会議と並行して開催することが決まりました。そして、その議論の中で、国連気候変動会議の場が、どのように現場レベルでの実際の削減の取り組みを後押しできるかを議論することになりました。

この「専門家会合」と呼ばれるプロセスが、どのような成果を挙げることができるかどうかも、今回のドイツでの会合の課題です。

ADP2.6の主要論点

今回のADP2.6では、大きく分けて3つの論点があります(下表)。最初の2つは、ワークストリーム1に属し、3点目はワークストリーム2の論点です。

  1. 新しい国際枠組みの中での排出量削減目標等のあり方
  2. 新しい国際枠組み全体の骨格
  3. 2020年までの取り組みの底上げに関する専門家会合の今後

これらは、いずれも今回の会合で結論が出る事を期待されているわけではなく、次回のCOP20・COP/MOP10に向けてどれだけ議論を詰めておけるかが今回の焦点となります。

国別目標案の情報要件と事前レビューのあり方

前述の通り、各国は「国別目標案」を2015年3月までに出すことが期待されています。 最終的な合意予定は2015年12月であるのに、早い段階で国別目標案を出すことになったのは、過去の経験を踏まえ、事前に各国の目標案を持ち寄り、それらが気候変動防止の観点から十分か、そして、お互いにとって衡平であるか、という観点から見直しをするということが意図されているからです(この作業を、「事前レビュー」もしくは「事前協議」と呼びます)。

そのためには、各国が国別目標案を提示する時に、どのような情報を一緒に提示するべきか、という論点について、COP20までに合意することになっています。

この論点は、やや技術的な論点と言えますが、ここで情報要件をどのようにするのかによって、各国の国別目標案の見直し作業がどのようなものになるのかも決まってくるからです。

特に、新しい枠組みでは、途上国の国別目標案は、「2030年までに、なりゆきのケースと比べて、GDPあたりの温室効果ガス排出量を10%削減」というように、目標の形式が多様化する可能性があります。

こうなると、「なりゆきのケース」とは何か、GDPの想定はどうなっているのか、などの情報がないと、正確な排出量見通しは分かりません。それによって、目標の厳しさも変わるからです。

また、その事前レビューを、実際にはどのようにやるのか、そして、その国別目標案に入れる内容は、国の責任の重さなどによって差異化するべきか否か、なども争点になります。

さらに、目標と言うと、一般的には、温暖化の原因である温室効果ガス排出量の削減目標が念頭に置かれますが、「国別目標案」には、そうした削減目標だけではなく、「温暖化の影響に対する適応対策に関する目標や、途上国への資金・技術支援なども入れるべきだ」という意見が、途上国の一部にあり、あくまで削減目標(緩和)を中心としたい先進国と対立が起きています。

新しい国際枠組みの「要素」について

どのような形になるとしても、2015年の新しい国際枠組みにおいては、各国の排出量削減目標が入ってくることは多くの国が前提としています。

しかし、その他の分野、たとえば、適応、資金支援、技術移転、キャパシティ・ビルディング(能力開発支援)の分野をどのように組み込むかについては、国々の間で対立があります。

一般的に、先進国は、排出量削減(緩和)を中心に枠組みを作り、その他の部分については、これまでの交渉の中で作られた機関を有効に活用していくことで十分ではないか、という立場をとっています。

これに対して、途上国は、適応も緩和と同じくらい重要であると主張し(特にアフリカ諸国、後発発展途上国(LDC)、島嶼国など)、資金支援、技術移転、能力開発といった分野についても、緩和と等しく扱うべきだと主張しています。

こうした対立を乗り越えて、新しい合意の要素に合意し、骨格を作れるかどうかが議論されます。

2020年へ向けての削減努力底上げのための「専門家会合」の今後

2020年までの各国の取り組み底上げのための具体策を検討するために設立された「専門家会合」は、2014年に既に2回開催されました。

いずれの会合でも、具体策について、各国代表、国際専門機関、専門家、自治体連合・ビジネス団体などからの参加者によって活発な議論が行われ、参加者の中でも、政治的な対立で膠着しがちな国連交渉にあって、生産的な議論ができる場として、この会合自体はおおむね好評でした。 ただ、具体的な各国の行動に結びつくのか、そのためには、現在の形をただ続けるだけでいいのかなど、議論を具体的な成果に結びつけるための妙案が、まだ出てきておらず、今回の会議でどのような方向性が出るか注目されています。

日本がやるべきこと

ADPでの交渉は、基本的に、2015年までに新しい国際枠組みの合意を目指しつつ、2020年までの取り組み底上げを図るという流れで来ています。

その中で、各国は、いよいよ、新しい枠組みにおいてどのように排出量削減に貢献することができるのかを問われるようになってきました。

「2015年3月」というような期限を設けて国別目標案を提出することを働き掛けているのは、実はアメリカやEUなどの先進国です。

その背景には、新しい枠組みには途上国にも積極的に同様の形で排出量削減において参加して欲しいという思惑があります。

そして、最近では、中国も、この期限にむけて目標準備を進めると言われています。

そのような状況下にあって、日本は、国内では未だに「目標は必要なのか」という議論が出る状況であり、実質的な目標議論が停滞しています。

このままでは、これから難しくなっていく国際交渉において、出遅れることは必定です。今回の会議での積極的な貢献とともに、国内での議論の活性化も必要とされています。

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