2014年 国連気候変動ボン会議(ADP2.4)


2014年最初の国連気候変動会議がドイツ・ボンにおいて3月10日から14日までの日程で開催されています。2013年に引き続き、2015年に合意が予定されている新しい国際枠組みへ向けての交渉をいかに進めるか。そして、既に始まっている2020年までの各国の取り組みをいかに底上げできるかが今回の争点です。2014年末には、ペルーの首都リマにてCOP20・COP/MOP10(国連気候変動枠組条約第20回締約国会議および京都議定書第10回締約国会議)が予定されています。国内の議論が遅れている日本がどのように交渉に貢献できるかも注目する必要があります。

これまでの交渉

現在、世界各国は、2010年にメキシコでの会議(COP16)で交わされた「カンクン合意」に基づき、2020年までのそれぞれの自主的な排出量削減目標や行動計画(欧州など一部の国は京都議定書の下で)に取り組んでいます。

これに加えて、2011年に南アフリカ・ダーバンの会議(COP17)で、2020年以降の新しい国際枠組みを、2015年までに設立することに合意しました。

この合意に基づいて設立された「ダーバン・プラットフォーム特別作業部会」(ADP)という場において、現在は新しい国際枠組み設立に向けた交渉が進められています。

ADPでの交渉は、主に2つの論点分野があり、それぞれ「ワークストリーム」と呼ばれています。

各ワークストリームの議論の内容

ワークストリーム1 2015年までに合意する新しい国際枠組みに関する交渉
ワークストリーム2 2020年までの各国の取り組みの底上げ

「底上げ」が必要な理由は、現在各国が自主的に約束している取り組みでは、あきらかに、「地球温暖化による平均気温上昇を2度未満に抑える」という目標に足りないためです。

「必要とされる削減量」と各国が「約束している削減量」との差(ギャップ)は、2020年時点で80~120億トンにも上ると試算されています(現在のアメリカ1国分の排出量より大きい数字です)。

ワークストリーム1:2015年までに合意する新しい国際枠組みに関する交渉

ワークストリーム1については、おおまかな交渉のスケジュールが合意されています。

それによれば、2014年末のペルー・リマでのCOP20(国連気候変動枠組条約第20回締約国会議および京都議定書第10回締約国会議)までに、新しい国際枠組みの骨組みとなる「要素」(elements)について議論をし、2015年5月までに、本格交渉の基礎となる交渉テキスト(新しい合意の下書き)を作ることになっています。

「要素」とは、別の言い方をすれば、新しい合意文書における章立てをどうするかという問題であり、排出量削減(緩和)を中心としたい先進国と、途上国への資金支援をより詳細に組み込みたい途上国との間で意見の対立が起きています。

今回の会議も、このスケジュールに沿ってどれくらい交渉を進めることができるかが課題です。

加えて、2013年のポーランド・ワルシャワでの会議(COP19)において、各国が新しい国際枠組みにおける自国の目標案(国別目標案)をいつまでに出すかということが議論になりました。

厳しい交渉の末、きわめて弱い文言ではありますが、「2015年3月」という期限が決定文書に入りました。

この期限は、絶対に守らなければならないというような厳しい期限ではなく、あくまで「できる国は」という弱い表現にとどまりましたが、各国とも、この時期を目安に国内での議論や準備を進めることが期待されています。

ワークストリーム2:2020年までの各国の取り組みの底上げ

ワークストリーム2については、残念ながら、これまでの会議では大きな議論の進展はありません。

各国とも一定の国内議論を経た2020年目標を変更することは政治的に難しいからです。

そこで、2013年のCOP19(ワルシャワ会議)では、削減のポテンシャルが高い分野に関する専門家を集めての「専門家会合」を会議と並行して開催し、その議論の中で、国連気候変動会議の場がどのように現場レベルでの削減の取り組みを後押しできるかを議論することになりました。

この「専門家会合」と呼ばれるプロセスが、どのような成果を挙げることができるかどうかも課題です。

今回の会議の課題

今回のボンでの会議では、大きく分けて課題が3つあります。

  1. 各国が準備する「国別目標案」の情報要件に関する議論を進めること
  2. 新しい国際枠組みの「要素」についての議論を進めること
  3. 「専門家会合」から2020年へ向けての削減努力底上げに向けた具体的な道筋を描けるか、という課題

国別目標案の情報要件

前述の通り、各国は国別目標案を2015年3月までに出すことが期待されています。

最終的な合意予定は2015年12月であるのに、早い段階で国別目標案を出すことになったのは、過去の経験を踏まえ、事前に各国の目標案を持ち寄って、それらが気候変動防止の観点から十分か、そして、お互いにとって衡平であるか、という観点から見直しをするということが意図されているからです。

そのためには、各国が国別目標案を提示する時に、どのような情報を目標の内容(どの温室効果ガスを入れるか、森林がCO2を吸収する分をどの程度含めるか、国外で削減した分のオフセットをどうするかなど)として提示し、付随する情報をどの程度まで一緒に提出するべきか、という論点について、2014年末までに合意することになっています。

この論点は、やや技術的な論点と言えますが、ここで情報要件をどのようにするのかによって、後における各国の国別目標案の見直し作業がどのようなものになるのかも決まってくるからです。

特に、新しい枠組みでは、途上国の国別目標案は、「2030年までに、なりゆきのケースと比べて、GDPあたりの温室効果ガス排出量を10%削減」というように、目標の形式が多様化する可能性があります(○○年比○○%削減という従来型の形式だけではないということ)。

こうなると、「なりゆきのケース」とは何か、GDPの想定はどうなっているのか、などの情報がないと、正確な排出量見通しは分かりません。それによって、目標の厳しさも変わるからです。

新しい国際枠組みの「要素」について

2015年の新しい国際枠組みにおいては、各国の排出量削減目標(形式はいろいろあれども)が入ってくることは多くの国が前提としています。

しかし、その他の分野、たとえば、適応、資金支援、技術移転、キャパシティ・ビルディング(能力開発支援)の分野をどのように組み込むかについては、国々の間で対立があります。

一般的に、先進国は、排出量削減(緩和)を中心に枠組みを作り、その他の部分については、これまでの交渉の中で作られた機関を有効に活用していくことで十分ではないか、という立場をとっています。

これに対して、途上国は、適応も緩和と同じくらい重要であると主張し(特にアフリカ諸国、後発発展途上国(LDC)、島嶼国など)、資金支援、技術移転、能力開発といった分野についても、等しく扱うべきだと主張しています。

こうした対立を乗り越えて、新しい合意の要素に合意し、骨格を作れるかどうかが議論されます。

2020年へ向けての削減努力底上げのための「専門家会合」

この専門家会合を設立するという案は、実は2013年の一年間に、小島嶼諸国連合(AOSIS)が一生懸命提案して(WWFも支持していました)、設立にこぎ着けたものでした。

2020年までの残された時間を考えると、政治的な対立と交渉に時間を浪費している余裕はなく、なんとか、対策の「実施」に重きを置いた議論を進めることができないか、という希望からこうした場が設立されたものです。

ただ、専門家を集め、各国代表と専門家が意見を交換したとしても、具体的な各国の行動に結びつくような成果を生み出せるのか、国連気候変動枠組条約の会議という場が、どのような役割を現場レベルでの取り組みに対して果たせるのか、まだまだ不明なところが多いのも事実です。

日本がやるべきこと

ADPでの交渉は、基本的に、2015年までに新しい国際枠組みの合意を目指しつつ、2020年までの取り組み底上げを図るという流れで来ています。

その中で、各国は、いよいよ、新しい枠組みにおいてどのように排出量削減に貢献することができるのかを問われるようになってきました。

「2015年3月」というような期限を設けて国別目標案を提出することを働き掛けているのは、実はアメリカやEUなどの先進国であり、その背景には、新しい枠組みには途上国にも積極的に同様の形で排出量削減において参加して欲しいという思惑があります。

そのような状況下にあって、日本は、国内では未だに「数値目標は必要なのか」という議論が出る状況であり、実質的な目標議論は始まっていません。

このままでは、これから難しくなっていく国際交渉において、出遅れることは必定です。今回の会議での積極的な貢献とともに、国内での議論の活性化も必要です。

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