「プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律 政省令」への共同提言


環境大臣 山口 壯 殿
経済産業大臣 萩生田 光一 殿

「プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律(以下、本法)」が2021年6月に成立した際に、私たち「減プラスチック社会を実現するNGOネットワーク」は賛同団体と共同で提言を行う(※1)など、本法で不十分な点、カバーできていない点について指摘し、改善を働きかけてきました。しかしながら、2022年1月14日に閣議決定され2022年4月より施行となる「プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律」の政省令等(以下、本政省令)」においても、これらの改善点が依然として反映されていないことから、私たち「減プラスチック社会を実現するNGOネットワーク」及び賛同の27団体は、以下の通り提言します。

1. 追加的なプラスチック汚染を根絶する目標の2030年への前倒し:

「プラスチックに係る資源循環の促進等を総合的かつ計画的に推進するための基本的な方針(以下、基本方針)」において参照している「大阪ブルー・オーシャン・ビジョン」は、日本政府が主導し、世界における海洋プラスチックごみによる追加的な汚染をゼロにまで削減することを目指すことをG20首脳が宣言した、一定の評価に値するものである。但し2015年の国連サミットで採択された「持続可能な開発目標SDGs」では、海洋汚染を防止、削減するためのターゲット14.1において、「海洋堆積物や富栄養化を含む、特に陸上活動による汚染など、あらゆる種類の海洋汚染を防止し、大幅に削減する」ための期限を2025年までと定めている(※2)。それにもかかわらず、「大阪ブルー・オーシャン・ビジョン」では流出ゼロへの削減期限を2050年としており、2025年というSDGsの目標期限を実質的に取り下げてしまっているに等しい。世界では現在年間1,100万トンのプラスチックが陸域から海洋流出し、2040年には約3倍の年間3,000万トンに達すると予測されている(※3)。ついては、「日本が率先して、2025年までにプラスチックの流出を更に大幅削減した上で、2030年までに根絶することを目指す」ことで、世界における流出根絶目標についても2050年から大幅に前倒しさせる必要がある。

2. マイルストーン(目標)の明確化と、バイオマスプラスチック導入以外の目標の引き上げや期限前倒し:

基本方針において「プラスチック資源循環戦略 」を参照し、以下の排出削減やリユース・リサイクル関連のマイルストーン(目標)を設定している。
① 2030年までにワンウェイプラスチックを累積25%排出抑制
② 2025年までにプラスチック製容器包装及び製品のデザインをリユース又はリサイクル可能なデザインにすること
③ 2030年までにプラスチック製容器包装の六割をリユース又はリサイクル
④ 2035年までに使用済プラスチックを100%リユース、リサイクル等により有効利用
⑤ 2030年までにプラスチックの再生利用を倍増
⑥ 2030年までにバイオマスプラスチックを約200万トン導入

基本方針で示された「2050年カーボンニュートラルを実現」しつつ、環境への流出を2030年に前倒しで根絶するためには、新たな環境問題を引き起こす恐れのある「⑥2030年までにバイオマスプラスチックを約200万トン導入」を除き、これら目標自体の引き上げや期限前倒しが必要である。
「①2030年までにワンウェイプラスチックを累積25%排出抑制」については、「排出抑制目標をさらに引き上げる」べきである。そのためにはこれまで通りの薄肉化や軽量化主体の取組では限界があり、リサイクルしにくいワンウェイプラスチックを早期に無くし、使い捨て容器包装無しでの提供や、リユースが推進される社会を実現するための新たな仕組みづくりが求められる。韓国では2022年までに1回用品(使い捨て品)の使用量を35%以上減らすことを目標にしている (※4) など、海外では、より高い目標が示されている。
「③2030年までにプラスチック製容器包装の六割をリユース又はリサイクル」については、2030年までに原則としてプラスチック製容器包装の「100%をリユース又はリサイクルする」必要がある。
「④2035年までに使用済プラスチックを100%リユース、リサイクル等により有効利用」については、「達成目標を2030年までへと前倒し」すべきである。
「⑤2030年までにプラスチックの再生利用を倍増」については、「2030年までにバージン素材を100%用いたプラスチック製品の製造を原則として禁止にした上で、目標を上積みする」ことが望ましい。
なお「①2030年までにワンウェイプラスチックを累積25%排出抑制」や「⑤2030年までにプラスチックの再生利用を倍増」においては、その基準年や基準数値が示されていないため、ワンウェイプラスチックの排出を総量として何トン減らすのか、プラスチックの再生利用を何%とするのかが不明である。これらの「基準を明確に示し、目標を数値化する」ことが求められる。

3. 循環基本法における優先順位に沿ったリユースの推進と各優先順位の定義の明確化:

基本方針においては、優先順位について、「まずは発生抑制等の使用の合理化をした上で、必要不可欠な使用については、再生プラスチックや再生可能資源 (紙、バイオマスプラスチック等)に適切に切り替え、 徹底したリサイクルを実施し、それが難しい場合には、熱回収によるエネルギー利用を図る」としている。しかしながら、参照すべき循環型社会形成推進基本法(循環基本法)の基本原則における優先順位は、①発生抑制(リデュース)、②再使用(リユース)、③再生利用(マテリアルリサイクル)、④熱回収、⑤処分となっており(※5)、基本方針においては、リデュースに次いでリユースを優先するという循環基本法の原則が反映されていない。ついては、「リユースをリサイクルや再生可能資源への切替えよりも優先することを明記」すべきである。また、特に熱回収を実施する際の、「徹底したリサイクルを実施し、それが難しい場合には」の定義があいまいであるため、熱回収が安易に推進され続ける可能性が残る。ついては「『リサイクルが難しい場合』の判断基準を、厳格かつ明確に定義付けする」必要がある。

4.事業者への努力要請に一定の強制力をもたせ、特定プラスチック使用製品のみならず、容器包装リサイクル法が適用される容器包装についても、品目を特定し、有料化を義務づけること:

基本方針において、事業者に以下を「努めるもの」として要請している。
① プラスチック使用製品設計指針に即してプラスチック使用製品を設計すること
② プラスチック使用製品の使用の合理化のために業種や業態の実態に応じて有効な取組を選択し、当該取組を行うことによりプラスチック使用製品廃棄物の排出を抑制すること
③ 自ら製造・販売したプラスチック使用製品の自主回収・再資源化を率先して行うこと
④ 排出事業者としてプラスチック使用製品産業廃棄物等の排出の抑制及び再資源化等を実施すること

これらに基づき、具体的な事業者の取組についても、特定プラスチック使用製品の提供事業者への必要に応じた指導や助言、多量提供事業者への勧告、公表、命令といった規定はあるものの、原則として強制力がない要請に留まっている。このように努力を要請するだけでは、一部の意欲的な事業者が率先して取り組むという効果は期待されるものの、全体としての効果が限定されることが容易に想定される。引き上げ、前倒しした目標を確実に実現すべく、これらの「事業者への取組要請に、一定の強制力を持たせる」必要がある。

 また、基本方針によると、特定プラスチック使用製品事業者が、消費者に特定プラスチック使用製品を有償で提供することは、景品の提供や、消費者への意思確認と並び、数あるオプションの一つに過ぎない。国内におけるレジ袋の事例では、一部がポイント還元の励行といった手段を実施していた際には、辞退率が長年横這いであったにもかかわらず、有料化によって、それが一気に15%以上跳ね上がったこと(※6)からも、有料化が有効な手段であることは明らかである。ついては、「特定プラスチック製品については、有料化の義務付、又は、提供禁止」とすべきである。
さらに、日本でも必要不可欠ではないプラスチックを確実に減らすために、「容器包装法の適用対象を含め、より幅広い品目を特定し、有料化義務化や提供禁止等の規制を導入する」ことが求められる。政令において、特定プラスチックとして、プラスチック製のスプーン等、12品目を指定している。これらに加え、本来は不要である発泡スチロール製食品トレイや、野菜や果物に使用されている過剰なプラスチック包装など、容器包装リサイクル法におけるプラスチック容器包装を、有料化や提供禁止としなければ、削減効果は一部にとどまる。海外では、フランスで毎年10億個以上のプラスチック包装の削減を意図し、2022年1月より、野菜、果物のプラスチック包装は禁止され、違反した場合は、最大で1万5,000ユーロの罰金が科されることとなる(※7)など、先進的なルール作りが進んでいる。

5. バイオプラスチックを含めた代替素材の使用につき、やみくもに推進することなく、必要不可欠な製品や部品についてのみ、持続可能性が担保できるものを使用するように義務付けること:

基本方針や、「プラスチック使用製品設計指針(以下、製品設計指針)」にて、製品材料について、プラスチック以外の素材への代替や、バイオプラスチックの利用を促進するとしている。基本方針において参照している「プラスチック資源循環戦略 」においても、「⑥2030年までにバイオマスプラスチックを約200万トン導入」というマイルストーンが示されている。この200万トンという量は、2018年実績4.7万トン(※8)の42.5倍となるが、このように代替素材の生産を急拡大させることで、新たな環境・社会問題を発生させる可能性が高い。バイオマス以外の代替素材についても、急激な生産拡大に伴い同様の懸念がある。ついては、安易に代替素材への切替えを検討する前に、「必要不可欠ではない製品や部品の生産を最小化」すべきである。その上で、代替素材の生産に関わる土地利用転換に伴う環境破壊やリユース・リサイクル可能性などライフサイクル全体での環境負荷、食料との競合等を含む、環境や社会への総合的な影響について検証を行い、「特に悪影響の大きい代替素材の使用を禁止する」必要がある。第三者による認証制度を活用する際には、「代替素材の含有率」を認証するだけでは不十分であり、上記の通り、「環境や社会への悪影響を確実に回避できるような認証制度を導入する」ことが求められる。さらに、持続可能性が担保された認証製品については、政府が優先調達するだけでは効果が極めて限定的であり、国や自治体、事業者に対し、「認証製品の導入を段階的に義務付けていく」べきである。

6. 主務大臣による設計認定制度について、国や地方公共団体、事業者に対し、認定プラスチック使用製品の使用に努めるよう単に要請するのではなく、一定程度の認定製品の使用を義務付けた上で、認定されていないプラスチック使用製品の使用を制限していくこと:

国には、環境や社会へのライフサイクル全般に渡る悪影響を確実に抑えられるように製品設計指針を適正に設定した上で、その指針に適合して設計された製品が使用される割合を増やしていくことと、製品設計指針に適合しない環境・社会リスクの高い製品の使用を根絶していくことの双方につき責任がある。ついては、認定プラスチック使用製品について、国や地方公共団体、事業者が率先して調達するよう努めるだけでは不十分であり、国は必要不可欠なプラスチックについては、これらの主体に「認定プラスチック使用製品の使用を段階的に義務付ける」とともに、「認定されていないプラスチック使用製品の使用を段階的に制限していく」必要がある。

7.主に家庭から排出されるプラスチック使用製品について、分別収集、再商品化その他のプラスチックに係る資源循環の促進等に必要な措置を講じるために、製造事業者や使用事業者に、必要なコストの負担を求めること:

現行の容器包装リサイクル法では、市町村により分別収集された容器包装について、同法の指定法人に再商品化を委託し、製造事業者や利用事業者にその再商品化費用の負担等を義務付けている(※9)。
しかし容器包装リサイクル法において、市町村で回収される容器包装プラスチックにおいて分別収集、選別、保管、再商品化に要する費用の内、事業者は16%しか負担していないとの試算もある(※10)。
一方、本政省令では、市町村が分別収集した容器包装プラスチック「以外」のプラスチック使用製品について、容器包装リサイクル法における指定法人に再商品化を行うことを委託することとなっているものの、この再商品化の費用は、製造業者や使用事業者ではなく、実質的に市町村が負担することになる。よってこれらの、分別収集、選別、保管、再商品化に要する費用について、事業者の負担は基本的にゼロである。
「製品の設計から消費後の段階までライフサイクル全般に渡り金銭的責任を含む責任負担を、自治体や納税者から生産者に移転することで、廃棄物総量の削減や資源循環を促進し、環境負荷を低減する」という、拡大生産者責任の原則(※11)に沿った形で、従来の容器包装リサイクル法の適用範囲の容器包装プラスチック、及び、本政省令で規定する市町村が分別収集して指定法人に再商品化を委託したプラスチック使用製品について、「再商品化、分別収集、選別、保管に係る全般的な費用の負担を、小規模事業者に配慮しつつも製造事業者や使用事業者に求める」べきである。

8.特に自然環境への流出の可能性が高い、漁具・農業用資材に使用されるプラスチックについても、明確な対象とすること。そして、製造事業者や使用事業者への環境配慮設計や流出防止措置の導入、適切な漁具管理や流出時の報告・回収を義務付け、必要な基盤整備等を行うこと:

プラスチック製の漁具や農業用資材においては、その使用特性上、自然環境への流出の可能性が特に高いものの、流出防止や流出後の回収のための管理制度が確立していない。例えば、水田で多く使われるコーティング肥料殻が国内で年間24万トン流出していると推定されている(※12)。
基本方針では「プラスチック使用製品廃棄物及びプラスチック副産物の排出の抑制、回収、再資源化等の促進を総合的かつ計画的に推進するため」とされており、参議院の環境委員会の附帯決議(十三)で、「漁具及び農業用の器具等に係る使用済プラスチック使用製品による環境汚染を防止するため、これらの環境への流出状況を把握し、その流出量の削減及び回収のため、漁具マーキングや報告体制の整備など必要な措置を行う」と明記されており(※13)、衆議院の附帯決議でも同様 (※14) である。それにもかかわらず、本政省令において、プラスチック製の漁具・農業用資材について、実質的に全く触れられていない。
ついては、漁具及び農業用の資材等による環境汚染を防止し資源循環を推進するため、拡大生産者責任の原則に基づき、「製造・使用事業者への環境配慮設計や流出防止措置の導入を義務付ける」必要がある。そして、Global Ghost Gear Initiativeによる国際的な最良管理手法(※15)等を参考に、流出を防止し流出後の環境影響を軽減、回復させるために、「漁具マーキング等、適切な管理や流出時の報告、回収を義務付け、国が地方公共団体と協力して必要な基盤整備等を行う」ことが求められる。

9.特に製造・流通・使用過程で生ずる一次マイクロプラスチックの環境への流出の防止のために、意図的に使用されるマイクロプラスチックの製造・利用を早期に禁止し、予防原則の観点から、一次マイクロプラスチック発生抑制対策を早期に導入すること:

注)一次マイクロプラスチックとは、IUCN(2017)の定義(※16)に倣い、小さい粒子として環境に直接的に流出するプラスチックを指すこととする。化粧品等に意図的に添加されるものや、合成タイヤの粉塵等、生産・使用・メンテナンスの際の摩耗などによって発生するものを含む。

化粧品や柔軟剤などに意図的に添加されるマイクロビーズ・マイクロカプセルについて、欧州などでは規制の動きが進んでいる(※17)が、日本では洗い流しのスクラブ製品以外の規制は進んでいない。そのため、口紅などに使用されるマイクロビーズは摂食する危険性も大きく不安視する声が聞かれる。また、香りを長続きさせるために柔軟剤などに添加されるマイクロカプセルは既に多くの深刻な「香害」被害者を生み出した(※18)。アンケート調査(※19)の結果でも回答者の87.1%(7008件)が「柔軟剤などの家庭用品へのマイクロカプセル使用中止」を求めている。
また、一次マイクロプラスチックの大量流出は深刻である。国内では、上記のコーティング肥料殻の他にも、人工芝の破片が37万トン流出しており(※12)、さらに、合成タイヤの摩耗や、合成繊維の衣料の洗濯などにより、大量の一次マイクロプラスチックが自然環境に流出していると推定されている(※16)。しかしながら、これら一次マイクロプラスチックについての法規制も存在しない。本政省令の基本方針においても、「プラスチック使用製品廃棄物及びプラスチック副産物の排出の抑制、回収、再資源化等の促進を総合的かつ計画的に推進するため」とある。さらには、参議院の環境委員会の附帯決議(七)で、「マイクロプラスチックの環境への流出状況及びマイクロプラスチックが生態系に与える影響を的確に把握するとともに、その結果に基づき、マイクロプラスチックの環境への流出の防止のため、必要な措置を早急に講ずること。」と明記されており(※13)、衆議院の環境委員会の附帯決議も同様である(※14)。
それにもかかわらず、上記についての対策は全く盛り込まれていない。ついては、「意図的に混入されるマイクロプラスチックの製造・使用につき早急に全面禁止する」ことが求められる。併せて、発生の量やリスクが特に大きいとされる製品を中心に、環境への影響調査を行いつつ、「予防原則の観点から一次マイクロプラスチックの発生抑制対策を早期に導入」しなければならない。

10.プラスチック使用製品に含まれる有害化学物質に関する影響について調査研究を進めるだけでなく、プラスチックに含まれる化学物質の成分表示を義務付けること:

基本方針では「プラスチック使用製品に含まれる有害化学物質に関する影響について調査研究を進める」との記載があるが、プラスチックの成分が明示されないと、有害成分がリサイクルで再循環したり、環境中に放出したりする可能性があり、安全性が担保できない。参議院の附帯決議(十)にも、成分表示の義務付けが明記されている(※13)。プラスチックには、EUなどで規制が強化されているフタル酸エステル類、ビスフェノール類、ノニルフェノール類が使用され、さらに添加剤としてベンゾトリアゾール系・ベンゾフェノン系紫外線吸収剤、臭素系・有機リン系難燃剤、有機フッ素化合物など、その使用によって人の健康又は生態系への悪影響が確認されている物質が含まれることがある(※20)。これらの「化学物質の成分表示の義務付け」が必要である。

11. 別途、明確な発生抑制目標を有し、プラスチック汚染問題全体を包括した基本理念となるような「基本法」を早急に制定すること:

上記のように、本政省令からは、漁具や農業用資材への対策、一次マイクロプラスチック対策がほぼ完全に抜け落ちているが、影響が広範にわたるプラスチック汚染問題の包括的かつ本質的な解決のためには、本法のような個別法に基づく政省令の設定だけでは制度的に限界がある。ついては、「明確な発生抑制目標を有し、プラスチック汚染問題全体を包括的に解決するための基本理念となるような『基本法』を早急に制定する」ことが求められる。減プラスチック社会を実現するNGOネットワークは「脱プラスチック戦略推進基本法(案)」を策定し、2021年2月に23団体共同で公表している(※21)。

12.地球規模のプラスチック汚染を包括的に解決するために、各国がすべきことを明確に規定し、世界各国からの幅広い参加を促進できる、法的拘束力のある国際協定の早期発足に向けて、日本政府として最大限貢献すること:

地球規模のプラスチックのライフサイクル全般に関わる汚染や気候変動問題を解決するためには、世界の多くの国が参加し、以下の内容を盛り込んだ国際協定(※22)を早急に発足させる必要がある。
① 法的な拘束力を持たせること
② 各国が何をしなければならないかを明確に示すこと
③ 定期的なモニタリングに基づき、継続的に改善を図ること
④ 幅広い参加と遵守を求めること
⑤ 問題解決に意欲的であること

「大阪ブルー・オーシャン・ビジョン」の発足を主導した日本政府には、「世界各国と協力し、法的拘束力のある国際協定の早期発足に向けて最大限貢献する」ことが求められる。

以上

【参照先】
※1. WWFジャパン (2021). 「プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律」成立に際してのNGO共同提言.
(閲覧日: 2021年11月25日)
※2. United Nations. Sustainable Development Goals. Goal 14: Conserve and sustainably use the oceans, seas, and marine resources. TARGETS AND INDICATORS. (閲覧日: 2021年11月25日)
※3. The Pew Charitable Trusts and SYSTEMIQ (2020). Breaking the Plastic Wave: A Comprehensive Assessment of Pathways Towards Stopping Ocean Plastic Pollution. (閲覧日:2021年11月25日)
※4. Ministry of Environment, Korea. (閲覧日:2021年11月25日)
※5. 環境省. 循環型社会形成推進基本法(循環型社会基本法)の概要. (閲覧日:2021年11月25日)
※6. 日本チェーンストア協会 レジ袋辞退率の推移. (閲覧日:2021年11月25日)
※7. JETRO (2021). 2022年1月から小売りで野菜・果物のプラスチック包装禁止 (フランス). (閲覧日:2021年11月25日)
※8. 環境省 (2021). バイオプラスチックを取り巻く国内外の状況.  (閲覧日:2021年11月25日)
※9.  経済産業省 (2006). 容器包装リサイクル法 活かそう、「資源に」. (閲覧日:2021年11月25日)
※10. 田崎 (2007). ごみ減量・再資源化に係る廃棄物処理費用の現状と課題 (特集 地方自治体における廃棄物の減量化・資源化)
※11. OECD (2016). Extended Producer Responsibility. Updated Guidance for Efficient Waste Management.(閲覧日:2021年11月25日)
※12. 一般社団法人ピリカ (2021). 「マイクロプラスチック等の流出実態調査」2020年度版データ公開. (閲覧日:2021年11月25日)

※13.参議院環境委員会(2021). プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律案に対する附帯決議. (閲覧日:2021年11月25日)
※14.衆議院環境委員会 (2021). プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律案に対する附帯決議. (閲覧日:2021年11月25日)
※15. Global Ghost Gear Initiative (2021). Best Practice Framework for the Management of Fishing Gear.(閲覧日:2021年11月25日)
※16. Europe Chemicals Agency. Planned timetable for proposed restriction of intentionally added microplastics.  (閲覧日: 2021年11月25日)
※17. 古庄(2019).マイクロカプセル香害 柔軟剤・消臭剤による痛みと哀しみ, 水野(2020). 「甘い香り」に潜むリスク 香害は公害, 他
※18. 香害をなくす連絡会 (2020). 「香害」アンケート集約結果発表. (閲覧日: 2021年11月25日)
※19. IUCN (2017). Primary Microplastics in the Oceans: A Global Evaluation of Sources. (閲覧日: 2021年11月25日)
※20. Europe Chemicals Agency. Candidate List of substances of very high concern for Authorisation. (閲覧日: 2021年11月25日)
※21.WWFジャパン (2021). 「脱プラスチック戦略推進基本法(案)」を策定.  (閲覧日: 2021年11月25日)
※22. WWF (2021). Success Criteria for a New Treaty on Plastic Pollution.(閲覧日: 2021年11月25日)

減プラスチック社会を実現するNGOネットワーク

メンバー団体 (五十音順)
特定非営利活動法人 OWS
国際環境NGO グリーンピース・ジャパン
一般社団法人 JEAN
公益財団法人 世界自然保護基金ジャパン(WWFジャパン)
全国川ごみネットワーク
特定非営利活動法人 ダイオキシン・環境ホルモン対策国民会議
一般財団法人 地球・人間環境フォーラム
公益財団法人 日本自然保護協会
特定非営利活動法人 日本消費者連盟
公益財団法人 日本野鳥の会
特定非営利活動法人 パートナーシップオフィス
特定非営利活動法人 プラスチックフリージャパン
容器包装の3Rを進める全国ネットワーク
一般社団法人 リアル・コンサベーション

賛同団体 (五十音順) 
特定非営利活動法人 アーキペラゴ
小山の環境を考える市民の会
環境問題を考える会
ごみ・環境ビジョン21
「ごみゼロプラン静岡」市民ネットワーク
特定非営利活動法人 埼玉エコ・リサイクル連絡会
認定NPO法人スペースふう
奈良エコライフ研究会
22世紀奈佐の浜プロジェクト委員会
Hamaumi-浜松の海を守る会
特定非営利活動法人 プロジェクト保津川
山梨マイクロプラスチック削減プロジェクト
ワーカーズ・ごみ問題研究会

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